Ketika kekuatan elite transnasional, proses tawar menawar birokratis, dan legitimasi institusional internasional bekerja secara simultan, kebijakan yang dihasilkan cenderung bersifat simbolik kosmetik. Kebijakan itu tampak berubah di permukaan, tetapi struktur kepentingan yang sesungguhnya tetap utuh. Fenomena ini dengan sangat jelas terlihat dalam kasus penataan kembali Flight Information Region atau FIR antara Indonesia dan Singapura yang akhirnya disepakati pada tahun 2022. Apa yang dirayakan sebagai kemenangan diplomasi dan pemulihan kedaulatan, jika ditelisik lebih dalam, ternyata hanyalah pertunjukan perubahan di mana poros utama kekuasaan dan keuntungan tidak pernah benar benar bergeser.
Untuk memahami mengapa hal ini bisa terjadi, kita harus membedah tiga kekuatan utama yang bekerja dalam kasus ini. Kekuatan pertama adalah elite transnasional. Menurut perspektif C Wright Mills tentang elite kekuasaan, keputusan strategis dalam skala lintas negara tidak pernah lahir dari proses demokrasi yang terbuka, melainkan dari sekelompok kecil orang yang menduduki posisi puncak di tiga domain politik, militer, dan ekonomi. Dalam kasus FIR, elite politik Indonesia dan Singapura bertindak sebagai arsitek utama. Mereka adalah para pembuat keputusan yang harus menjaga stabilitas hubungan bilateral, mengelola sensitivitas publik mengenai kedaulatan, namun di saat yang sama tidak ingin memutus hubungan diplomatik yang sudah puluhan tahun terbangun.
Di belakang elite politik, terdapat elite militer dari kedua negara. Bagi Indonesia, TNI Angkatan Udara memiliki kepentingan yang sangat mendasar dalam pengelolaan ruang udara di atas Kepulauan Riau dan Natuna. Kontrol atas ruang udara ini bukan sekadar soal teknis penerbangan, tetapi menyangkut pertahanan, deteksi dini, dan kemampuan untuk melakukan pencegatan terhadap ancaman asing. Sementara bagi Singapura, keberadaan pangkalan udara di wilayah barat negaranya serta latihan militer yang rutin dilakukan di sekitar Selat Malaka dan Laut Cina Selatan membuat mereka tidak bisa begitu saja melepaskan kendali atas ruang udara yang selama ini mereka kelola. Elite militer di kedua sisi sepakat bahwa perubahan apapun tidak boleh mengganggu stabilitas keamanan dan kesiapan operasional masing masing.
Lalu ada elite ekonomi. Sektor penerbangan komersial, logistik lintas batas, serta pendapatan dari jasa navigasi penerbangan bernilai miliaran dolar setiap tahunnya. Maskapai penerbangan, bandara, perusahaan logistik, dan investor yang menanamkan modal di kawasan ini memiliki kepentingan yang sangat besar terhadap kelancaran rute penerbangan. Mereka menginginkan kepastian, efisiensi, dan biaya operasional yang stabil. Perubahan apapun yang terlalu radikal dalam pengelolaan FIR berpotensi mengganggu arus lalu lintas udara, menaikkan biaya bahan bakar karena perubahan jalur, serta menciptakan ketidakpastian bisnis. Dengan demikian, ketiga kelompok elite ini secara diam diam bersepakat bahwa perubahan boleh terjadi, tetapi hanya sebatas yang tidak menyentuh kepentingan fundamental mereka.
Kekuatan kedua yang bekerja secara simultan adalah tawar menawar birokratis. Graham T Allison dalam teori bureaucratic politics mengingatkan bahwa kebijakan publik seringkali bukan hasil dari pilihan rasional seorang pemimpin, melainkan produk dari tarik menarik antara berbagai birokrasi yang memiliki kepentingan dan pandangan berbeda. Dalam proses negosiasi FIR antara Indonesia dan Singapura yang berlangsung selama bertahun tahun, kita dapat menyaksikan bagaimana birokrasi teknis kedua negara saling bersitegang.
Di pihak Indonesia, Kementerian Perhubungan bertugas menjaga kepatuhan terhadap standar internasional yang ditetapkan ICAO, sekaligus memastikan bahwa maskapai nasional tidak dirugikan oleh perubahan prosedur. Di sisi lain, TNI AU memiliki pandangan yang seringkali berbeda, karena mereka lebih mengutamakan aspek kedaulatan dan keamanan daripada efisiensi teknis. Sementara Kementerian Luar Negeri harus menjaga agar proses negosiasi tidak memicu ketegangan diplomatik yang dapat merembet ke isu isu lain di luar penerbangan. Ketiga lembaga ini tidak selalu sejalan. Ada perdebatan internal, ada bargaining posisi, ada kompromi yang harus dibuat.
Di pihak Singapura, dinamika yang sama terjadi. Otoritas Penerbangan Sipil Singapura atau CAAS adalah lembaga teknis yang sangat berpengalaman dan dihormati secara internasional. Mereka memiliki standar operasi yang sudah mapan dan enggan melakukan perubahan besar yang dianggap mengganggu efisiensi. Kementerian Transportasi Singapura melihat isu ini dari sudut pandang konektivitas dan daya saing regional. Sedangkan unit yang mengelola pangkalan udara dan ruang udara di sekitar Singapura memiliki kekhawatiran sendiri mengenai implikasi militer dari perubahan kewenangan FIR. Proses tawar menawar ini panjang dan melelahkan. Setiap pertemuan bilateral menghasilkan catatan kesepakatan yang kemudian harus diratifikasi oleh masing masing birokrasi di dalam negeri. Hasil akhirnya adalah sebuah kompromi yang paling tidak disukai bersama, tetapi bisa diterima oleh semua pihak dengan syarat bahwa substansi inti tidak berubah.
Kekuatan ketiga yang tidak kalah penting adalah legitimasi internasional. Tidak ada kebijakan yang melibatkan ruang udara lintas batas negara yang dapat berlaku tanpa pengakuan dari Organisasi Penerbangan Sipil Internasional atau ICAO. ICAO adalah lembaga teknis global yang menetapkan standar dan prosedur bagi seluruh penerbangan sipil di dunia. Ketika sebuah kebijakan mendapat stempel dari ICAO, ia tidak hanya menjadi sah secara teknis, tetapi juga memperoleh pengakuan diplomatik yang sulit ditentang oleh pihak lain.
Dalam kasus FIR ini, ICAO berperan sebagai pihak ketiga yang memberikan justifikasi bahwa hasil kesepakatan antara Indonesia dan Singapura telah sesuai dengan prosedur internasional. Dengan kata lain, apapun yang dinegosiasikan oleh kedua negara, selama ICAO menyatakannya sah, maka dunia akan menerimanya. Inilah yang disebut sebagai legitimasi institusional internasional. Ia memberi aura objektivitas dan netralitas pada sebuah kebijakan yang sebenarnya sarat dengan kepentingan politik dan ekonomi. Publik Indonesia kemudian membaca bahwa kebijakan ini diakui dunia, sehingga cenderung menerimanya sebagai sebuah kemajuan nyata.
Apa produk akhir dari ketiga kekuatan yang bekerja simultan ini? Penataan kembali FIR Indonesia Singapura yang diumumkan dengan megah pada tahun 2022. Isi kebijakannya sungguh menarik. Secara simbolis, terjadi perubahan yang sangat penting. Nama FIR Singapura resmi diubah menjadi FIR Jakarta. Presiden Indonesia pada saat itu menyampaikan ini sebagai keberhasilan besar diplomasi. Media memberitakannya sebagai kemenangan kedaulatan. Secara politis, citra pemerintah meningkat. Rakyat merasa bahwa sesuatu yang telah lama hilang akhirnya kembali.
Namun, ketika kita melihat ke dalam struktur teknis kebijakan tersebut, realitasnya sangat berbeda. Meskipun nama telah berubah menjadi FIR Jakarta, sebagian besar pengaturan operasional di banyak titik kedaulatan masih memiliki pembatasan yang sama seperti sebelumnya. Penerbangan sipil yang melintasi ruang udara tertentu tetap harus mengikuti prosedur yang dikendalikan dari pihak asing. Sumber pendapatan dari jasa navigasi penerbangan, yang merupakan alasan ekonomi utama di balik perjuangan pengelolaan FIR, pada praktiknya masih mengalir melalui mekanisme yang tidak banyak berubah. Kontrol operasional di ketinggian tertentu, jalur penerbangan strategis, serta koordinasi dengan militer Singapura tetap berlangsung dengan pola yang nyaris identik dengan masa sebelum perubahan nama.
Dengan kata lain, apa yang disebut sebagai perubahan adalah rekonstruksi teknis dan administratif belaka, bukan transformasi aturan utama. Perubahan tampak di permukaan, tetapi struktur kuasa dan kepentingan yang diuntungkan tetap sama. Elite ekonomi masih menikmati stabilitas dan prediktabilitas rute penerbangan. Elite militer Singapura masih memiliki akses dan pengaruh di ruang udara yang mereka anggap penting untuk pertahanan mereka. Elite politik kedua negara sama sama memperoleh cerita sukses untuk dikisahkan kepada rakyatnya masing masing. Dan ICAO tetap menjadi benteng legitimasi yang membuat semua ini terlihat wajar, terukur, dan sesuai standar global.
Kesimpulan akhir dari analisis ini sungguh ironis. Kebijakan FIR yang telah dinegosiasikan selama bertahun tahun, yang menguras energi diplomatik, yang dielu elukan sebagai pemulihan kedaulatan, pada akhirnya hanyalah pergantian papan nama di pintu masuk, sementara kunci utama ruangan masih berada di tangan yang sama. Perubahan nama dari FIR Singapura menjadi FIR Jakarta memang memberikan pengakuan internasional dan citra politik yang gemilang. Namun di balik itu semua, masih ada banyak pembatasan operasional di titik titik kedaulatan yang sesungguhnya. Tujuan pendapatan dan kontrol penerbangan tetap dipegang oleh pihak luar. Inilah hakikat dari manipulasi birokrasi transnasional, ketika perubahan diizinkan terjadi hanya agar tidak ada yang benar benar berubah. Sebuah refleksi dari “seni” dalam tata kelola power struggle antar elit dan antar negara.
