Harus dipahami terlebih dahulu bahwa di dalam ruang kelas ilmu politik, nama Graham Allison sering muncul. Bukan karena ia pandai memberi slogan, melainkan karena ia mengajari kita satu hal yang kerap luput dari kebiasaan kita sendiri. Negara bukan satu mulut. Negara adalah panggung. Di panggung itu ada banyak aktor yang berbicara serempak, kadang saling menyalip, kadang saling mengunci. Allison adalah orang yang menolak menerima penjelasan kebijakan hanya sebagai kalimat penutup yang rapi. Ia ingin kita membuka pintu belakang, masuk ke dapur, melihat siapa yang menyalakan kompor, siapa yang mengatur bumbu dan garam, serta siapa yang diam diam mengganti resep dengan maksud maksud tertentu.
Allison adalah ilmuwan politik Amerika di Harvard Kennedy School, dikenal sebagai Founding Dean sekolah kebijakan publik tersebut dan pernah memimpin Belfer Center sampai 2017, serta pernah bertugas di pemerintahan Amerika sebagai Assistant Secretary of Defense untuk urusan kebijakan dan perencanaan. Ada orang yang menulis teori dari menara gading, ada pula yang menulis teori sambil membawa bekas sidik jari dunia nyata. Allison berada di kategori kedua itu. Karenanya, gagasan Allison terasa seperti alat kerja, bukan sekadar hiasan di rak buku.
Sumbangan terbesarnya yang paling sering dikutip lahir dari buku yang membedah Krisis Rudal Kuba. Judulnya Essence of Decision. Mengapa krisis itu penting. Karena krisis itu menguji refleks negara, bukan hanya niat baik negara. Dalam krisis, negara tidak punya kemewahan untuk berpura pura. Di situlah Allison menawarkan tiga cara melihat keputusan. Pertama negara seolah satu aktor rasional yang memilih opsi terbaik. Kedua negara sebagai kumpulan organisasi yang bekerja lewat rutinitas, prosedur, dan kebiasaan. Ketiga negara sebagai arena politik birokrasi, tempat keputusan lahir dari tawar menawar antar pemain yang punya posisi, kepentingan, dan sumber daya yang berbeda.
Banyak orang nyaman tinggal di model pertama. Negara dianggap satu tubuh yang berpikir jernih, lalu memutuskan demi kepentingan nasional. Sederhana, indah, dan mudah dipidatokan. Tapi justru di situlah jebakannya. Model pertama sering membuat kita berhenti terlalu cepat. Ia menutup pertanyaan yang lebih pedas. Pertanyaan tentang siapa yang menulis draf, siapa yang membawa data, siapa yang memegang akses kepada pemimpin, siapa yang punya otoritas teknis, siapa yang memegang kunci diplomasi, dan siapa yang merasa paling berhak menentukan definisi keselamatan.
Khusus untuk kasus pendelegasian ruang udara Indonesia kepada pihak asing selama 25 tahun yang dapat diperpanjang, lensa yang paling relevan justru model ketiga. Model politik birokrasi. Karena perkara ruang udara tidak pernah berdiri sendiri sebagai urusan navigasi. Ia selalu menyentuh jantung kedaulatan, tetapi sekaligus menyentuh saraf keselamatan penerbangan, reputasi internasional, kepadatan lalu lintas, hubungan bilateral, dan bahasa hukum yang sering lebih rumit daripada sekedar perasaan publik. Kita tahu, dalam dokumen resmi dari pihak Singapura mengenai kesepakatan Leaders’ Retreat di Bintan pada 25 Januari 2022, dinyatakan bahwa batas antara Jakarta FIR dan Singapore FIR diselaraskan, lalu Indonesia mendelegasikan kepada Singapura penyediaan layanan navigasi penerbangan pada bagian tertentu di dalam wilayah udara Jakarta FIR yang sudah diselaraskan. Di situ juga dinyatakan perjanjian berlaku 25 tahun dan akan diperpanjang berdasarkan persetujuan bersama bila dinilai bermanfaat. Dokumen naskah resmi perjanjian yang beredar melalui kanal JDIH (Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum) pemerintah Indonesia memuat pengaturan delegasi layanan navigasi itu, termasuk pendelegasian pada ruang udara tertentu dari permukaan hingga 37.000 kaki di wilayah yang telah diselaraskan.
Kalimat 25 tahun dan dapat diperpanjang itu, bagi pembaca biasa, terdengar seperti angka administratif. Namun bagi pembaca yang memakai kacamata Allison, angka itu adalah jejak. Jejak dari pertarungan cara pandang di dalam negara. Jejak dari kompromi yang tidak selalu bisa diakui terang terangan. Mari kita masuk ke logika model politik birokrasi. Dalam model ini, kebijakan bukan produk satu pikiran, melainkan hasil resultan. Pemerintah di sini berarti banyak meja. Ada meja diplomasi, meja teknis penerbangan sipil, meja operator navigasi, meja pertahanan, meja hukum, meja komunikasi publik, dan tentu meja pemimpin politik yang menjadi titik akhir penguncian keputusan. Masing masing meja membawa kata kunci sendiri. Diplomasi membawa stabilitas hubungan. Teknis penerbangan membawa kepatuhan standar dan keselamatan. Operator membawa kesiapan sistem, SDM, dan risiko transisi. Pertahanan membawa kewaspadaan strategis, kontrol ruang udara, dan sensitivitas kedaulatan. Hukum membawa bahasa pasal yang kerap tidak ramah bagi emosi bangsa.
Di saat meja meja itu saling berhadapan, keputusan yang lahir sering bukan pilihan paling ideal bagi satu pihak, melainkan pilihan yang masih bisa diterima oleh semua pihak. Di situlah klausul durasi panjang sering muncul. Ia menjadi semacam sabuk pengaman bagi aktor teknis dan diplomatik, sekaligus menjadi titik yang membuat aktor kedaulatan mengernyit. Durasi panjang memberi rasa stabil bagi layanan navigasi. Ruang udara yang padat tidak suka eksperimen. Transisi yang tergesa bisa menimbulkan risiko. Bagi aktor tertentu, 25 tahun adalah kata lain dari kepastian operasional. Bagi aktor lain, 25 tahun adalah kata lain dari penguncian politik yang terlalu lama.
Di sinilah kita melihat mengapa model pertama terasa tidak cukup. Bila negara semata aktor rasional tunggal, kita akan bertanya apakah keputusan ini optimal atau tidak. Lalu selesai. Tetapi model Allison memaksa kita bertanya lebih dalam. Siapa yang mendefinisikan optimal itu. Optimal bagi keselamatan. Optimal bagi hubungan bilateral. Optimal bagi reputasi. Optimal bagi pertahanan. Optimal bagi otoritas negara di atas teritori sendiri. Kata optimal ternyata punya banyak pemilik. Ada juga dinamika yang lebih halus. Dalam diplomasi, sering terjadi pengaitan isu. Satu kesepakatan tidak berdiri sendiri. Ia hadir dalam paket. Dalam pernyataan pers bersama di Leaders’ Retreat, para pemimpin menekankan bahwa mereka ingin menyelesaikan isu bilateral yang sudah lama tertunda dan membawa hubungan ke tahap baru. Kalimat seperti itu, di dunia nyata, sering berarti ada banyak pintu yang dibuka bersamaan. Ketika banyak pintu dibuka, akan ada ruang untuk barter kepentingan, meski tidak selalu disebut barter di muka publik. Model politik birokrasi membantu kita membaca bahwa kebijakan bisa lahir dari negosiasi lintas isu, bukan hanya dari debat tunggal tentang FIR.
Lalu bagaimana mengaitkan semua ini dengan pendelegasian 25 tahun yang dapat diperpanjang. Di sinilah opini ini ingin tegas. Klausul itu bukan sekadar rentang waktu. Ia adalah bentuk kompromi yang menyimpan dua wajah. Di satu sisi, ia bisa dibaca sebagai upaya menjaga kesinambungan layanan navigasi di ruang udara yang kompleks, agar tidak terganggu oleh perubahan politik domestik dan dinamika bilateral. Di sisi lain, ia bisa dibaca sebagai penguncian keputusan yang berpotensi menumpulkan daya koreksi publik, karena perpanjangan tinggal menunggu kesepakatan elite, sementara suara rakyat mudah sekali dianggap sudah selesai pada hari ratifikasi.
Dan di titik itu, Allison sebenarnya sedang bercermin pada kita. Kita sering salah paham tentang kedaulatan. Kedaulatan tidak hanya soal bendera di tiang. Kedaulatan juga soal proses pengambilan keputusan. Bila keputusan menyangkut ruang udara yang sensitif, lalu prosesnya tertutup, partisipasi publik minim, dan narasi dibatasi menjadi sekadar urusan teknis, maka yang terkikis bukan hanya rasa, tetapi mekanisme kontrol demokratis. Model politik birokrasi memberi kita bahasa untuk menanyakan siapa aktornya, apa preferensinya, apa sumber dayanya, dan siapa yang menang dalam tawar menawar itu.
Graham Allison mengajarkan satu kebijaksanaan yang sederhana namun mengganggu. Jangan cepat percaya bahwa keputusan negara adalah satu garis lurus dari tujuan ke hasil. Sering kali keputusan negara adalah peta kusut dari kepentingan yang berkelahi, lalu berpelukan sebentar dalam bentuk kompromi. Dalam perkara pendelegasian ruang udara untuk 25 tahun yang dapat diperpanjang, kita berhak bertanya dengan tenang namun tajam. Bukan hanya apakah ini aman. Tetapi juga siapa yang memutuskan, dengan pertimbangan apa, dengan transparansi sebesar apa, dan bagaimana bangsa ini memastikan bahwa ruang udara sebagai bagian dari martabat negara tidak berubah menjadi sekadar angka dalam pasal yang selalu bisa diperpanjang. Sebuah pertanyaan menggelitk yang sangat menyinggung harga diri sebagai bangsa.
Jakarta 26 Desember 2025
Chappy Hakim
Pusat Studi Air Power Indonesia
